Discours de Madame Bakolalao Ramanandraibe
La Convention de l’Union Africaine sur la Prévention et la Lutte Contre la Corruption (CUAPLC) a été ratifiée par Madagascar le 6 octobre 2004, peu après la signature par l’Etat Malgache de la Convention des Nations Unies sur la Lutte Contre la Corruption dite Convention de Mérida, le 10 décembre 2003 et sa ratification le 22 septembre 2004.
Bien avant l’entrée en vigueur de la CUAPLC, le 5 août 2006, l’Etat Malgache avait déjà :
- Mis en place dès octobre 2004 une Agence indépendante de LCC, le Bureau Indépendant Anti- Corruption (BIANCO) ;
- Elaboré une législation spécifique de LCC (loi n° 2004-030 du 12 octobre 2004 sur la LCC) ;
- Elaboré une première Stratégie Nationale de LCC (SNLCC), mise en œuvre de 2004 à 2014.
Il faut relever que l’approche choisie pour l’élaboration de la 1ère SNLCC et de la loi sur la LCC, a été d’effectuer une consultation publique auprès d’environ 6000 leaders d’opinion dans toute l’île, pour recueillir leurs avis sur les points clés sur cette lutte.
La stratégie adoptée en 2004 a intégré le lien direct entre le niveau de pauvreté et les manifestations de la corruption vécues au quotidien par la population2 : la réduction de la pauvreté contribuera à améliorer la situation de Madagascar face à la corruption. Si les stratégies de LCC dans le monde sont généralement basées sur les trois axes principaux que sont la Prévention, l’Education et la Répression, il faut aussi veiller à ce que les Conditions soient réunies pour ne pas hypothéquer la réussite de la LCC, mais aussi à ce que les mesures d’Incitation soient prises pour encourager les acteurs probes (sanctions positives). C’est dans cette optique qu’a été adopté le modèle PRECIS (Prévention, Education, Conditions, Incitations, Sanctions). Le modèle malgache PRECIS a été présenté à plusieurs pays d’Afrique, dont le Congo Brazzaville, le Tchad, la République Centrafricaine et le Bénin, et le modèle a été adopté dans les SNLCC du Cameroun et de l’Union des Comores.
Cette stratégie a été évaluée et renouvelée, et une deuxième SNLCC 2015-2025 a été élaborée, avec l’ambition à l’horizon 2025, d’un Madagascar Etat de droit, capable, doté d’un excellent niveau de développement économique, social et environnemental et libéré/protégé de la corruption. Les grands axes de la 2ème stratégie portent notamment sur le renforcement de la Gouvernance, de l’Etat de droit, et l’instauration d’une Justice équitable.
Cette 2ème stratégie intègre bien les préoccupations de la CUAPLC qui veut promouvoir la transparence, la responsabilité, l’intégrité et la bonne gouvernance pour l’atteinte des objectifs de : - prévenir et combattre la corruption,
- renforcer les capacités institutionnelles des Etats,
- promouvoir la coopération internationale et régionale,
- récupérer les actifs détournés.
La Chaîne Pénale Anti-Corruption (CPAC) a été instituée au niveau du système judiciaire, à titre d’expérimentation en 2004, pour préparer ultérieurement la mise en place d’une structure pérenne, le Pôle Anti-Corruption (PAC) Cf. présentation de Mme la Coordonnatrice du Pôle Anti-Corruption (PAC).
Madagascar a mis en place son Service de Renseignements Financiers, Sampana Malagasy Iadiana amin’ny Famotsiam-bola (SAMIFIN) – inauguré officiellement le 18 juillet 2008. Une législation sur le blanchiment de capitaux a été élaborée (loi n° 2004-020 du 19 août 2004 sur le blanchiment, le dépistage, la confiscation et la coopération internationale en matière de produits du crime). Le cadre juridique a été ultérieurement amélioré par les lois sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (lois n° 2014-005 du 17 juillet 2015 portant lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale organisée et n°2018-043 du 13 février 2019 sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme). Madagascar a d’ailleurs ratifié les Traités et Conventions internationaux sur la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale organisée dont principalement la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée dite Convention de Palerme.
Une nouvelle loi n° 2016-020 du 22 août 2016 sur la LCC est venue compléter l’arsenal législatif sur la déclaration de patrimoine, a étendu la liste des infractions de corruption et mis en place une politique interne de LCC au niveau des ministères et administrations, pour plus de transparence et de redevabilité.
La législation régissant le recouvrement des avoirs illicites, et portant création de l’Agence de Recouvrement des Avoirs Illicite (ARAI) est récente, et comme M. le Directeur Général de l’ARAI va en parler je ne vais pas aborder le chapitre.
S’agissant des avancées au niveau des Organisations de la Société civile (OSC) engagées dans la LCC, l’ONG Tolotsoa a reçu le prix numérique international de lutte contre la corruption en 2017 et le prix de la 5ème édition de l’International Anti-Corruption Excellence Award – dans la catégorie créativité et engagement des jeunes en 2020.
Si Madagascar peut être considéré comme un pionnier dans la mise en place des structures de LCC, dans le renforcement de son cadre juridique, et l’institution de mécanismes de contrôle plus efficaces, qu’en est-il du bilan de ces presque 2O années de lutte, et quels sont les perspectives, enjeux et défis ?
N’exerçant plus aucune fonction publique, et ayant ainsi plus de distance par rapport à mes cadets qui sont encore sous les feux de l’action, mon point de vue sera certainement divergente des leurs. Je rappelle que je parle aussi ici en tant que membre actif de la société civile, et je dois rapporter certaines des préoccupations des OSC sur la LCC à Madagascar.
𝗕𝗜𝗟𝗔𝗡 𝗗𝗘𝗦 𝟮𝟬 𝗔𝗡𝗡𝗘𝗘𝗦 𝗗𝗘 𝗟𝗖𝗖 :
- Si la 1ère SNLCC s’était fixée comme objectif d’atteindre en 2015 le niveau d’IPC 7/10, dans la 2ème stratégie l’objectif est moins ambitieux, celui d’atteindre le niveau 5/10 en 2025.
- Si le score de l’IPC était en 2003 de 2,6/10 avec un rang de 88/133 pays, le score est remonté en 2006 à 3,1/10 avec un rang de 85/163 pays pour chuter régulièrement par la suite. Le meilleur score est celui de 2012, 32/100 avec un rang de 118/176 pays, mais dès 2013 l’IPC est redescendu à 28/100 avec un rang de 127/175 pays, pour redescendre puis stagner ces dernières années à 27-26/100 avec un rang de 142/180 pays. Il est indéniable que la corruption prend de l’ampleur.
- Les chiffres relatifs au niveau de développement économique (PIB, taux de croissance, indice de développement, indice Mo Ibrahim relatif à la gouvernance, indice sur l’Etat de droit du World Justice Project, pourcentage de la population vivant en-dessous du seuil de pauvreté etc.) démontrent que les objectifs de développement et de mise en place d’un Etat de droit ne sont pas atteints et que la pauvreté gagne chaque année du terrain.
- Les OSC dénoncent une frilosité, voire une absence de volonté politique de l’Etat à améliorer le cadre juridique de la LCC :
. Les articles 9 et 12 .4, CUAPLC mettent l’accent dans sur l’accès à l’information : un projet de texte y afférent proposé par le CSI depuis 2006 attend toujours d’être traduit en texte de loi ;
. L’avant proposition de loi sur la protection des défenseurs des droits humains élaboré depuis 2018 (auquel les OSC ont été associés) stagne au niveau des instances d’adoption3 ;
. Les OSC demandent l’amélioration du cadre juridique régissant les différents régimes d’immunités et privilèges dont bénéficient les titulaires de certaines fonctions. A cet effet, le cadre régissant la Haute Cour de Justice (HCJ) avec des étapes de procédure lourdes et complexes, et la complaisance irresponsable des membres de l’Assemblée Nationale sont sources d’impunité des hauts dignitaires auteurs de corruption. Si toutes les juridictions de Madagascar croulent sous le volume de dossiers qu’elles ont à traiter, la HCJ n’a jamais eu à traiter un seul dossier depuis sa mise en place en 2020, alors que des moyens financiers important lui ont été consentis pour son fonctionnement.
. La loi régissant le PAC (loi n° 2016-021 du 22 août 2016 sur les pôles anti-corruption) a été modifiée par la loi n° 2016-021 du 30 juin 2021 qui a extrait des dispositions essentielles sur les garanties d’indépendance5 et sur la compétence d’attribution. Ainsi la composition du Comité de Suivi Evaluation (CSE) du PAC a été modifiée, par l’adjonction de 2 membres de la Cour Suprême, mais les Directeurs Généraux du BIANCO et du SAMIFIN ont été relégués au simple rôle d’observateur, sans voie délibérative. L’avis du CSE qui était un avis lié est devenu un avis simple. Le rôle de la société
. L’objectif de mettre en place de 6 PAC dans les chefs lieux de province de Madagascar (2016-021) n’est pas atteint, car seuls les PAC d’Antananarivo et de Mahajanga sont opérationnels. La mise en place du PAC de Fianarantsoa est toujours en attente bien que ses membres aient été sélectionnés depuis plus de 2 ans ;
. Les recommandations à l’international sont de consacrer 1% du budget général de l’Etat à la LCC. La stratégie de 2015 a fixé le taux à 0,3% par rapport à ce budget général. Le taux de 0,25 % consenti par l’Etat en 2019, a été réduit à 0,15 % en 2020 et 2021. En 2022 le taux est redescendu à 0,14%.
𝗣𝗘𝗥𝗦𝗣𝗘𝗖𝗧𝗜𝗩𝗘𝗦, 𝗘𝗡𝗝𝗘𝗨𝗫 𝗘𝗧 𝗗𝗘𝗙𝗜𝗦 :
L’expérience du Botswana démontre que, pour réussir, la LCC doit impliquer non seulement les institutions mais aussi les acteurs non-étatiques, y compris le secteur privé, la société civile, les médias et, surtout, tous les citoyens.
La CUAPLC met d’ailleurs l’accent sur la nécessité de renforcer la contribution et l’implication de la société civile dans le mécanisme de mise en œuvre des politiques anti-corruption.
La corruption s’est aggravée en Afrique et à Madagascar principalement, et on n’a jamais pu la juguler. Le bilan présenté est lourd, la corruption est endémique et gagne du terrain, tout le monde est touché en tant qu’acteur ou victime. Les détournements qui se chiffraient à des millions d’Ariary au début de la LCC se chiffrent actuellement à des milliards d’Ariary. Certaines pratiques constitutives de corruption ne sont pas considérées comme telles, par exemple lors de la célébration d’un mariage, les nouveaux époux offrent une enveloppe contenant de l’argent au Maire pour son office, mission rentrant dans l’exercice normal de ses fonctions. Les valeurs sont inversées, celui qui ne profite pas de son poste pour s’enrichir par la corruption est considéré comme étant un
« Ravasalahy » – un imbécile !
Pourquoi en est-on arrivé là et que faut-il faire ?
Il est évident qu’il faut réfléchir sur l’approche stratégique car considérer la LCC dans sa simple dimension de lutte contre une infraction pénale est une erreur, d’autant plus qu’actuellement pour des mêmes faits, certains auteurs sont poursuivis, d’autres pas… Il faut préciser que si la subordination hiérarchique des membres du Parquet leur impose d’effectuer les poursuites requises par le Ministre de la Justice ou le Parquet Général, ces autorités ne peuvent pas donner l’ordre de ne pas poursuivre.
Le modèle PRECIS développé dans la 1ère SNLCC avait mis en exergue un certain nombre d’exigences stratégiques qui semblent un peu être perdues de vue :
- La LCC est bancale si les 3 axes Prévention, Education et Sanction ne sont pas développées simultanément et suivant une même importance. Ce sont des préconisations à l’international, et appliquées par des agences de LCC comme l’Independent Commission Against Corruption (ICAC) de Hong-Kong ou de Maurice, et le Directorate on Corruption and Economic Crime (DCEC) du Botswana ;
- Le modèle PRECIS met l’accent sur un axe essentiel, les Conditions nécessaires, mais non suffisantes, de réussite de la LCC : il faut diminuer la vulnérabilité des agents de l’Etat (conditions de travail, salaire, insécurité de la carrière etc.), améliorer le niveau de vie de la population, mais surtout améliorer sensiblement la gouvernance. C’est pourquoi une stratégie de LCC doit nécessairement embrasser les problèmes de gouvernance. Mais cette condition n’est pas suffisante pour lutter contre la corruption qui s’adapte très vite à tout changement ;
- Sur les Incitations, il semble que l’on se focalise beaucoup sur les corrompus et non sur les acteurs positifs, ceux qui veulent véritablement lutter contre la corruption. Il faut récompenser les agents et services probes (sanctions positives) pour qu’ils se sentent soutenus. Il faut développer une masse critique d’acteurs positifs pour véritablement faire bouger les choses. Actuellement par exemple, des jeunes de la Faculté de Droit et des Sciences Politiques (FDSP) s’impliquent dans la LCC au sein des OSC, mais il faudrait aussi que tous nos universitaires, élites et leaders d’opinions s’impliquent davantage.
Une amélioration du mécanisme de mise en œuvre, avec une meilleure implication de la société civile est envisageable. Les OSC jouent un rôle de plus en plus important en matière de sensibilisation, prévention, dénonciation de la corruption et de recouvrement des avoirs. En Afrique les fonds rapatriés sont souvent confiés à des OSC pour être investis dans des œuvres humanitaires ou sociales afin de bénéficier aux premières victimes de la corruption à savoir les plus démunis.
A titre d’exemple, en 2005 au Nigéria, sur la base d’un accord sur les modalités de restitution signé par la Suisse, le Nigeria et la Banque Mondiale, 700 millions de dollars d’actifs volés par l’ancien Président nigérian Abacha ont été restitués par la Suisse au budget central nigérian. Suite aux pressions exercées par les OSC suisses et nigérianes, une certaine participation des OSC au suivi de l’utilisation des biens restitués a également été introduite : le réseau de la société civile a participé au suivi et à la mise en œuvre des projets financés par les fonds, afin d’assurer une plus grande transparence sur l’usage des avoirs restitués.
Pour partir sur des bases nouvelles, il faut réfléchir sur le problème de la gestion du passé à travers les résultats des sondages effectuées en 2004 où une majorité des consultés (59%) estimait que l’on devrait tirer un trait sur le passé et que les faits anciens ne devraient pas faire l’objet d’enquête, avec cependant une modération, car 82% déclaraient qu’une accusation de corruption grave devrait cependant être enquêtée, peu importe le moment de la commission de l’infraction.
Il est évident que l’on ne peut pas poursuivre toutes les infractions commises sur le territoire national, mais il faut oser sanctionner les plus graves notamment celles qui impactent l’économie et sont source de notre pauvreté. Et pour cela il faut une volonté politique forte et le soutien du public.
Enfin, il faut constamment améliorer la collaboration entre les organes de LCC, revoir le cadre juridique chaque fois qu’il est possible proposer des modifications législatives pour améliorer le dispositif et la collaboration entre organes de lutte.
Il faut aussi éviter le raccourci réducteur qui consiste à considérer les OSC comme des ennemis, voire des opposants au régime.
Dans le temps lorsque des divergences de vue opposaient le CSI et le BIANCO et que la colère montait, mon Secrétaire Exécutif de l’époque Patrick Rafolisy ne manquait pas de rappeler aux membres du Secrétariat Permanent : « Attention, l’ennemi ce n’est pas le BIANCO, c’est la CORRUPTION, ne nous trompons pas d’ennemi ! ».
𝑀𝑚𝑒 𝐵𝑎𝑘𝑜𝑙𝑎𝑙𝑎𝑜 𝑅𝐴𝑀𝐴𝑁𝐴𝑁𝐷𝑅𝐴𝐼𝐵𝐸 𝑅𝐴𝑁𝐴𝐼𝑉𝑂𝐻𝐴𝑅𝐼𝑉𝑂𝑁𝑌
𝑃𝑟𝑒́𝑠𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡𝑒 ℎ𝑜𝑛𝑜𝑟𝑎𝑖𝑟𝑒 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝐶𝑜𝑢𝑟 𝑑𝑒 𝑐𝑎𝑠𝑠𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝐶𝑜𝑢𝑟 𝑆𝑢𝑝𝑟𝑒̂𝑚𝑒,
𝐴𝑛𝑐𝑖𝑒𝑛 𝐺𝑎𝑟𝑑𝑒 𝑑𝑒𝑠 𝑆𝑐𝑒𝑎𝑢𝑥, 𝑀𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑒 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝐽𝑢𝑠𝑡𝑖𝑐𝑒,
𝐴𝑛𝑐𝑖𝑒𝑛𝑛𝑒 𝑃𝑟𝑒́𝑠𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑢 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑒𝑖𝑙 𝑆𝑢𝑝𝑒́𝑟𝑖𝑒𝑢𝑟 𝑑𝑒 𝐿𝑢𝑡𝑡𝑒 𝐶𝑜𝑛𝑡𝑟𝑒 𝑙𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑢𝑝𝑡𝑖𝑜𝑛 (𝐶𝑆𝐿𝐶𝐶), 𝑝𝑢𝑖𝑠 𝑑𝑢 𝐶𝑜𝑚𝑖𝑡𝑒́ 𝑝𝑜𝑢𝑟 𝑙𝑎 𝑆𝑎𝑢𝑣𝑒𝑔𝑎𝑟𝑑𝑒 𝑑𝑒 𝑙’𝐼𝑛𝑡𝑒́𝑔𝑟𝑖𝑡𝑒́ (𝐶𝑆𝐼),
𝐴𝑛𝑐𝑖𝑒𝑛 𝐷𝑖𝑟𝑒𝑐𝑡𝑒𝑢𝑟 𝐺𝑒́𝑛𝑒́𝑟𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝑙’𝐸𝑐𝑜𝑙𝑒 𝑁𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑀𝑎𝑔𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑢𝑟𝑒 𝑒𝑡 𝑑𝑒𝑠 𝐺𝑟𝑒𝑓𝑓𝑒𝑠 (𝐸𝑁𝑀𝐺),
𝑃𝑟𝑒́𝑠𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑢 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑒𝑖𝑙 𝑑’𝐴𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛 𝑑𝑒 𝑙’𝑂𝑁𝐺 𝐼𝑉𝑂𝑅𝐴𝑅𝑌, 𝑃𝑟𝑒́𝑠𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑢 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑒𝑖𝑙 𝑑’𝐴𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛 𝑑𝑒 𝑙’𝑂𝑁𝐺 𝑇𝑜𝑙𝑜𝑡𝑠𝑜𝑎,
𝑀𝑒𝑚𝑏𝑟𝑒 𝑓𝑜𝑛𝑑𝑎𝑡𝑟𝑖𝑐𝑒 𝑑𝑢 𝑀𝑜𝑢𝑣𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡 𝑝𝑜𝑢𝑟 𝑙’𝐸𝑡ℎ𝑖𝑞𝑢𝑒 𝑒𝑡 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝐷𝑒́𝑜𝑛𝑡𝑜𝑙𝑜𝑔𝑖𝑒 𝑑𝑒 𝑀𝑎𝑑𝑎𝑔𝑎𝑠𝑐𝑎𝑟 (𝑀𝐸𝐷𝐸𝑀),
𝑃𝑟𝑒́𝑠𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑒 𝑙’𝐴𝑠𝑠𝑜𝑐𝑖𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛 𝑝𝑜𝑢𝑟 𝑙𝑎 𝑆𝑎𝑢𝑣𝑒𝑔𝑎𝑟𝑑𝑒 𝑒𝑡 𝑙𝑎 𝑃𝑟𝑜𝑡𝑒𝑐𝑡𝑖𝑜𝑛 𝑑𝑒 𝑙’𝐸𝑛𝑓𝑎𝑛𝑐𝑒 (𝐴𝑆𝑃𝐸).